Arealdiskusjonene dreide seg både om prinsipielle spørsmål knyttet til kommunenes autonomi i arealsaker og om substansielle uenigheter knyttet til arealutviklingen.
Byvekstavtaler er sentrale verktøy for å nå nullvekstmålet.
Byvekstavtaler er et sentralt verktøy for å nå målet om nullvekst i personbiltrafikken i de største byområdene. Arealutviklingen i byområdene er avgjørende for om nullvekstmålet kan nås, og ble inkludert for første gang i byvekstavtalene som ble fremforhandlet i 2019. Da ble også nabokommunene til bykommunene invitert inn i forhandlinger og avtaler. Hensikten med å inkludere arealutvikling og omegnskommuner i byvekstavtalene var å bidra til at kommunene styrer sin arealutvikling i retninger som gir lavere bilavhengighet og mindre biltrafikk.
TØI-rapporten, som er laget på oppdrag for Kommunal og distriksdepartementet (KDD), belyser hvordan arealpolitikk ble håndtert i forhandlingene om byvekstavtaler og hvordan kommunene opplevde forhandlingsprosessene. Hvilke føringer gir avtalene for arealutviklingen i kommunene? Og hvordan kan forhandlinger, avtaler og samhandling mellom aktørene bidra til at kommunene utvikler sine arealer på måter som bidrar til å nå målet om nullvekst i biltrafikken?
Forskere fra TØI, OsloMet og NORCE har undersøkt hvordan areal ble håndtert i forhandlinger om byvekstavtaler i Bergensområdet, på Nord-Jæren og i Trondheimsområdet, og det er publisert rapporter fra hvert av de tre case-områdene. De tre rapportene har vært grunnlag for analyser på tvers av byområdene, som presenteres i denne rapporten.
Målkonflikter i arealpolitikken
Arealdiskusjonene dreier seg både om prinsipielle spørsmål knyttet til kommunenes selvråderett i arealpolitikken og om substansielle uenigheter knyttet til arealutviklingen. Dette gjorde at forhandlingene om hvordan arealutvikling skulle inkluderes i byvekstavtalene ble krevende. Kommunene opplever at nullvekstmålet er enkelt å forstå og lett å samles om, men de har også andre mål som kommer i konflikt med nullvekstmålet når det gjelder konkret arealpolitikk. I alle byområdene valgte man å løse de prinsipielle uenighetene ved å legge tekst fra statlige planretningslinjer og fra vedtatte regional- eller interkommunal planer til grunn for arealutvikling i tekstene i byvekstavtalene[HS5] . Dermed fikk byvekstavtalene ingen direkte innflytelse på arealplanleggingen i kommunene. Uenighetene knyttet til hvordan arealene skal utvikles ble ikke løst.
Kommunene sier likevel at de til en viss grad vil dreie sin arealutvikling i retninger som bidrar til nullvekstmålet. De er forpliktet til dette gjennom ordførerens signatur[HS6] , og det ligger føringer i avtaleteksten som kan bidra til å dreie arealutviklingen i retninger som er mindre bilbaserte.
Kommunene må ta større ansvar for å nå nullvekstmålet
Et viktig spørsmål var hvordan man i større grad kan oppnå enighet om fremtidig utbyggingsmønster og om virkemiddelbruk som bidrar til at nullvekstmålet kan nås – og hvordan man kan sikre at en slik enighet følges opp av partene i tråd med gjeldene beslutningsprosesser og i tråd med plan- og bygningsloven. Et viktig innspill fra forskerne er at kommunene må gis og ta større ansvar for å utvikle visjoner, mål og løsninger som både bidrar til at nullvekstmålet nås og samtidig at kommunen utvikles på måter som er til gavn for innbyggerne og næringslivet. Kommuneplanprosessene er naturlige arenaer for dette. Kommunepolitikere som velger å ta initiativ som bryter med bestående oppfatninger tar høy risiko, og må forvente motstand. Kunnskap er en nøkkelfaktor for å lykkes i slike situasjoner.
Utvikling av visjoner og løsninger for hele byområdet kan skje gjennom enten regional eller interkommunal plan. Staten har i realiteten kun svake sanksjonsmidler når det gjelder å påvirke kommunenes arealpolitikk.
Staten gjør det vanskelig å nå nullvekstmålet
En gjennomgående kritikk fra kommunene er at staten handler på måter som gjør det vanskelig å nå nullvekstmålet i byområdene. For eksempel bygges store nye veier som gir økt veikapasitet inn og ut av byene, noe som bidrar til at bilens konkurransekraft versus mer bærekraftige transportmidler forbedres og gir økt press for bilbasert arealutvikling i byområdene. Statlige virksomheter, som sykehus og skattekontor, lokaliseres i bilbaserte områder og i strid med statens egne planretningslinjer. Staten båndlegger også store arealer rundt jernbanestasjonene i sentrum av kommunene, og hindrer med det fortetting og transformasjon i og ved sentrum, som er avgjørende for at nullvekstmålet skal kunne nås.
Forslag til endringer
Kommunenes innspill til endringer i regime og forhandlingsprosesser dreide seg blant annet om at avtaleverket og styringsstrukturene for byvekstavtalene bør forenkles, tilpasses og beskrives. Videre bør kommunene møte bedre forberedt før forhandlingene og sikre jevnlig forankring i eget kommunestyre.
Under følger rapportene som denne rapporten bygger på:
Arealdimensjonen i byvekstavtalene: Case Trondheimsområdet - Transportøkonomisk institutt
ODA Open Digital Archive: Arealdimensjonen i byvekstavtalene for Bergensområdet
NORCE vitenarkiv: Byvekstavtaler og arealplanlegging: Case Nord-Jæren