Plananalyser og planforslag skal gi beslutningstakere og høringsinstanser grunnlag for å vurdere om foreslåtte planer og prosjekter kan bidra til at prioriterte målsettinger kan nås. Systematiske, kunnskapsbaserte, etterprøvbare og forståelige plananalyser er en viktig forutsetning for dette. Flere studier har vist at det er forbedringspotensial på dette feltet i norsk planpraksis, på alle plannivåer. I dette arbeidsseminaret diskuterte vi hva slags kvaliteter plananalyser og planforslag bør og skal ha, og hva som er planleggernes/ fagfolkenes roller og ansvar i å sikre at plananalyser og planforslag har disse kvalitetene. Videre, om og hvordan dagens praksis bør forbedres, hva slags systematisk og dokumentert kunnskap som kan bidra til det, og hvordan slik kunnskap kan fremskaffes.
Arbeidsseminaret ble innledet med to forskningsbaserte innlegg og to presentasjoner av erfaringer fra praksis. Referatet finner du her.
Innledningsvis presenterte Aud Tennøy (TØI) foredraget Systematiske, kunnskapsbaserte og etterprøvbare plananalyser – er dagens praksis god nok?. Presentasjonen var basert på en rekke forskningsarbeider som har kritisk undersøkt og diskutert planleggernes praksis når de gjelder analyser i planarbeider av mer strategisk karakter (fylkes- og kommuneplaner for arealutvikling, utvikling av transportsystemer, samordnet areal- og transportplanlegging, sentrumsplaner, mv.). Dette inkluderer også en studie gjennomført som del av prosjektet KLIMATT, som undersøkte kvaliteter ved plananalyser knyttet til planarbeid i ni norske kommuner og fylkeskommuner. Tennøy viste til viktige mål for planlegging av norske byer, og diskuterte hva som er fagfolkenes ansvar og bidrag for at samfunnet skal kunne nå slike mål og hva slags analyser som egentlig er mulig i by- og transportplanleggingen. Hun beskrev 10 viktige steg i planlagingsprosesser og hvilke krav plananalyser bør oppfylle. Videre, funn fra undersøkelsen om hvorvidt dagens norske planpraksis (9 case) er i tråd med anbefalingene, og hva som er de viktigste forbedringspunktene. Viktige stikkord her er manglende redegjøring for sentrale årsak-virkningssammenhenger som ligger til grunn for analysene, at det ikke alltid er nullalternativ eller andre alternativ til foreslått løsning og at det mangler referanser til kilder. Mye av dette er beskrevet i rapporten Systematiske, kunnskapsbaserte og etterprøvbare plananalyser, som ligger her: https://www.toi.no/publikasjoner/systematiske-kunnskapsbaserte-og-etterprovbare-plananalyser-article34658-8.html
Vi hadde en kort diskusjon etter presentasjonen, med fokus på om deltakerne kjente seg igjen i beskrivelsene av dagens praksis, og om kravene til plananalyser var ‘rimelige og rettferdige’. Forsamlingen svarte i hovedsak bekreftende på spørsmålene, og viste samtidig til en rekke forhold som gjør det vanskelig å leve opp til kravene. Det ble også stilt spørsmål om politikerne i det hele tatt forholder seg til slike analyser, og vi diskuterte litt hvordan analysene bør være for at politikerne skal forholde seg til dem og la seg påvirke av analyser og resultater. Viktige stikkord for dette var: Kort, prinsipiell, ‘enkel’, relatert til egen kommune og kontekst, og gjerne gjennomført og presentert av ‘noen utenfra’.
Deretter fortalte Elisabeth Østnor (Haugesund kommune) om hvordan de jobbet med prosess og analyser i forbindelse med forrige rullering av kommuneplanen i Haugesund. Foredraget hadde tittelen Behovet for en scenarieutredning som kunnskapsgrunnlag for kommuneplan. Østnor la vekt på viktigheten av en god prosess, der man særlig diskuterte hva man ønsket å oppnå (målene) gjennom kommuneplanen. Her var diskusjonene allerede godt i gang ifm. regional plan for Haugalandet, der det var gjennomført flere gode regionale analyser. Målene definert i prosessene ble operasjonalisert til kriterier, som tre ulike scenarier for arealutvikling i kommunen (0-alternativ, sentrum, alle muligheter) ble analysert opp mot i en scenarieutredning (for ordens skyld – utredningen ble gjennomført av TØI med Tennøy som prosjektleder, rapporten ligger her: https://www.toi.no/publikasjoner/analyser-av-tre-scenarier-for-arealutvikling-i-haugesund-article32488-8.html).
Kriteriene var:
- Begrense arealbehov for bolig og næring
- Redusere transportbehov og bilbruk
- Begrense kostnader og ressursforbruk til offentlig infrastruktur og tjenester
- Kortreist hverdag
- Nærhet for innbyggerne til daglige gjøremål
- Styrke sentrum og byliv
- Økt attraktivitet for innbyggere og bedrifter
- Styrke rollen som regionsenter
Det ble gjennomført en kvalitativ flermålsanalyse, og konklusjonen var at alternativ Sentrum ga størst måloppnåelse for alle kriteriene. I den videre prosessen endret politikerne i kommunen holdning og politikk, og kommuneplanen la i større grad opp til fortetting i stedet for byspredning enn man kunne forvente i forkant. Dette har forsterket seg siden. Det er på ingen måte uproblematisk å få til denne snuoperasjonen, men politikerne (og fagfolkene) ‘står i det’. Scenarieutredningen var nyttig fordi den var ganske prinsipiell, og fikk satt lys på de strategiske valgene kommunen måtte ta. Det var viktig at den var gjennomført av noen ‘utenfra’, og at den så tydelig forholdt seg til Haugesund og de lokale problemstillingene. Østnor mente at utredningen kanskje holder som grunnlag også for den pågående rulleringen av kommuneplanen.
Etter en kort lunsj, gikk vi videre til handelsanalyser. Aud Tennøy (TØI) holdt et kort innlegg om Problemstillinger knyttet til kvalitet på handelsanalyser, basert på flere forskningsoppdrag gjennom årene. Se f.eks. rapporten om Erfaringer med handelsanalyser i Framtidens byer fra 2010 (https://www.toi.no/publikasjoner/erfaring-med-handelsanalyser-i-framtidens-byer-article28427-8.html) og Faglig bemerkning – Handelsanalyse for Larvik (https://www.toi.no/publikasjoner/faglig-bemerkning-handelsanalyse-for-larvik-article32334-8.html). Kort fortalt gjøres handelsanalyser på ulike måter og de har svært varierende kvalitet. Planleggere over hele Norge har vært frustrerte og til dels fortvilte over at ‘dårlige’ handelsanalyser har bidratt til utvikling som ikke er i tråd med viktige nasjonale og lokale mål. Anbefalinger i forskningsrapporter har i hovedsak vært at kommuner og fylkeskommuner må definere rammene for handelsutvikling tydelig. Disse rammene må danne grunnlag for planlegging og analyser som fokuserer på handelen som begrenset ressurs, og hvordan kommunene vil bruke denne ressursen i utviklingen av kommunen og dens sentrum. Altså – hvor de vil lokalisere en gitt og begrenset mengde handel. I rapporten fra 2010 pekte vi på Oslomodellen som en god måte å gjøre det på. Her defineres maks størrelse på kjøpesentrene utenfor sentrum ut fra hvor mange kunder og hvor mye kjøpekraft som finnes i et definert omland til senteret. Denne modellen er senere videreutviklet av Stavanger/Rogaland og Hordaland. Oppland er i ferd med å utvikle et lignende opplegg.
Hordaland hadde dessverre ikke mulighet til å komme og presentere selv, så Tennøy redegjorde for noen hovedtrekk i det de har gjort (for ordens skyld – Tennøy var involvert i Hordalands arbeid både med foredrag underveis i prosessen og som en slags kvalitetssikrer i sluttfasen). Tennøy la vekt på at Hordaland har laget en kunnskapsbasert og forklarende overordnet Regional plan for attraktive senter i Hordaland (https://www.hordaland.no/nn-NO/plan-og-planarbeid/regionale-plantema/senterstruktur-senterutvikling/). En nyvinning er at de også har laget en Mal for handelsanalyse i Hordaland, som kommunen, utbygger, konsulent, mv. skal bruke (https://www.hordaland.no/nn-NO/plan-og-planarbeid/planlegging-av-handelsareal/sok-om-smatykke-til-handlesareal-i-reguleringsplan/). Til malen hører det et statistikkgrunnlag med de tallene som skal brukes i utfylling av malen (http://www.statistikk.ivest.no/hf/). Tennøy mente at Hordaland FK med dette har lagt godt til rette for:
- Bedre handelsanalyser – mindre rom for rot, tull og juks
- Mye enklere for kommunene!
- Mye enklere for fylkeskommunen!
- Bedre sentre og handelsstruktur
Tennøy mente (tror!) at dette er et eksempel til etterfølgelse, og at det ville vært interessant å undersøke erfaringene med slike analyser i Rogaland og Hordaland, og de erfaringene Oppland gjør seg i arbeidet med å utvikle noe lignende. En sammenfatting og evt. videreutvikling kan gjøre det lettere for andre fylkeskommuner og byer å lage sine egne varianter av dette, som kan bidra til bedre analyser, mindre frustrasjon og bedre byer og tettsteder. Dette bør være av interesse for KMD.
Marianne Aune (Fredrikstad kommune) fortalte om Erfaring med handelsanalyser i forbindelse med planer for kjøpesenter på Værste i Fredrikstad. Aune forklarte både morsomt og grundig om hvordan ulike konsulenter (TØI var inne også her) hadde utarbeidet handelsanalyser for utbyggerne, for kommunen og for aktørene i det eksisterende sentrum. Handelsanalysene diskuterer tidligere analyser og konklusjoner, og konklusjonene og anbefalingene i de ulike analysene varierer. Dette understreker hvor ulike tilnærminger denne type analyser kan ta – særlig med utgangspunkt i at alle er utarbeidet omkring samme utbyggingssak. In the end ser det ut til at kommunen uansett vil vedta utbyggers forslag, og Aune stilte spørsmål om analysene kunne ha endret på dette, samme hva. På mange måter anses analysene som en prosedyre man må gjennom før man uansett får vedtatt planen og tillatelse til å bygge. Dette var en utmerket illustrasjon av en del av frustrasjonene og problemene knyttet til handelsanalyser (og en del andre problemstillinger også …).
