Temaet i Forum for byutvikling og bytransport denne gangen var hvordan regional arealpolitikk og regionale planer kan bidra til en mer bærekraftig arealutvikling – i tide, hvor de største usikkerhetene og uenighetene knyttet til dette ligger og – dermed – hva som er de viktigste kunnskaps- og forskningsbehovene.
Se opptak av alle presentasjonene og powerpointene som ble brukt nederst på denne siden.
Oppsummering av diskusjoner og forskningsbehov vil bli lagt ut på siden så snart vi får skrevet det ut. Det var ca. 160 påmeldte til seminaret og over 100 til stede i møtet.
Bakgrunnen for seminaret var er at det de siste årene har det blitt større bevissthet om at vi har en naturkrise, i tillegg til en klimakrise, og at disse henger sammen. Arealutviklingen er en viktig del av problemet, og det kan være en del av løsningen. Kommunene har stort ansvar for å sikre en arealutvikling som bidrar til at bærekraftsmålene nås. Regional planer skal gi tydelige føringer for arealutviklingen i kommunene, og de skal håndtere en rekke sammenvevde og utfordrende problemstillinger. Dette er viktig arbeid, og det er krevende.
Med dette som bakgrunn initierte KS et FoU-prosjekt om hvordan regional arealpolitikk og regionale planer kan bidra til å realisere bærekraftsmålene – i tide. I prosjektet har politikere, fylkesplansjefer og andre fagfolk fra seks fylkeskommuner delt erfaringer og kunnskap i en rekke samlinger. Et viktig spørsmål ble ‘på hvilken vakt’ nødvendig omstilling skal skje, i lys av at det bare er sju fylkesvalgperioder frem til 2050. Prosjektet har konkretisert hvorfor bærekraftig arealforvaltning er viktig, og hvilken rolle regionale politikere kan og bør spille i dette arbeidet. Det har også belyst nye verktøy og arbeidsformer for nødvendig omstilling. Prosjektet hadde støtte fra et forskerteam ledet av TØI. Erfaringene og resultatene fra arbeidet er oppsummert i TØI-rapporten Regional arealpolitikk – bærekraft på vår vakt. Rapporten Regional arealpolitikk: Bruk av planretningslinjer i regional plan er også et viktig resultat fra prosjektet.
I seminaret presenterte prosjektleder i KS, Grethe Salvesvold, de viktigste innsiktene fra prosjektet. Hun la vekt på hva prosjektet har kommet frem til mtp. hva fylkeskommunene kan gjøre annerledes og bedre for å sikre at arealutviklingen i kommunene bidrar til at bærekraftsmålene kan nås og at natur- og at klimakrisen ikke forverres. Linda Lomeland, plansjef i Vestfold fylkeskommune og Christine Haver, plansjef i Rogaland fylkeskommune deltok begge i FoU-prosjektet. De gikk nærmere inn på hva de ser som de viktigste utfordringene knyttet til at regionale planer skal sikre en bærekraftig arealutvikling i kommunene i deres fylker – i tide. Lomeland tok utgangspunkt i erfaringene med Regional plan for bærekraftig arealpolitikk (RPBA), som har vært en suksess, og som nå er under revidering. Haver fortalte blant annet om erfaringene med utvikling av regionalplan for grønn industri, som er et nybrottsarbeid og som har blitt omfavnet av aktørene. De pekte også på hvilke usikkerheter og uenigheter som i størst grad er til hinder i dette arbeidet, og hva slags ny kunnskap som kan bidra til at de lykkes.
I presentasjonen viste fylkesplansjefene til blant annet disse dokumentene:
Regional plan for bærekraftig arealpolitikk RPBA - Vestfold
Forslag til ‘Statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet’, KDD
Regional blågrønn struktur - Rogaland fylkeskommune (rogfk.no)
Regionalplan for grønn industri - Rogaland fylkeskommune
I diskusjonene ble det vist til andre relevante rapporter:
Evaluering av Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus
Evaluering av Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging
Etter innleggene diskuterer vi de samme problemstillingene i grupper og i plenum.
Oppsummering av diskusjonene
Gruppene diskuterte: Hva er de viktigste utfordringer knyttet til å sikre at regionale planer i større grad bidrar til en bærekraftig arealutvikling? Hva er de største uenighetene og usikkerhetene knyttet til dette? Hva slags (ny) kunnskap kan være nyttig for å bidra til avklaringer og endring?
Som vanlig gikk diskusjonene om utfordringer, uenigheter, usikkerheter og kunnskapsbehov i hverandre. Under er hovedtrekkene i det som ble sagt om utfordringer, uenigheter og usikkerheter oppsummert temavis. Til slutt er dette forsøkt omsatt til en liste med kunnskapsbehov.
Diskusjonene kan kort oppsummeres som: Forventningene er store utfordringene er større! Vi må steppe opp!
Viktige utfordringer dreier seg om å få fylkespolitikerne til å ta eierskap til de regionale planene, å sikre at de får nok kunnskap til å gjøre jobben på en god måte og å trygge dem i rollen som fylkespolitikere. Planene må rulleres hyppig nok om politikerne skal opprettholde eierskapet og kjennskapen til planene over tid. Politikeropplæringen inkluderer mye, og det er lite tid til å sette seg inn i de enkelte feltene, som arealplanlegging. Det hadde vært nyttig om administrasjonen fikk vite hva de lærer – og ikke lærer. Frivillige Teams-seminarer kan være en måte å skreddersy politikeropplæringen på. Politikerne må avveie mål mot hverandre og stå i målkonflikter og ta vurderinger – hvordan kan fagfolkene bidra til å trygge dem i rollen? Det kan for eksempel være ved å tydeliggjøre rollen til og nytten av regionale planer, og å vise at fagkunnskap kan brukes for å løse problemer.
Nytte av og rollen til regional plan kan forklares ved hjelp av spillteori, fortalte Lomeland. Kommunene forstår at en regional plan er nyttig for dem og for regionen, fordi den definerer spilleregler som er like for alle. Når planen er vedtatt, skjer kan det likevel at kommunene søker å bryte de felles reglene, når det gir fordeler for dem. Hvis fylkespolitikerne tillater dette, så demonstrerer de at planen likevel ikke setter like regler for alle, og planen mister den sin legitimitet. Det er viktig at fylkespolitikerne forstår dette ‘spillet’. Det samme gjelder statlige innsigelsesmyndigheter. Mange ordførere ville nok satt pris på å ha en tydelig regional plan i ryggen og fylkespolitikere som tydelig formidler hensikten med den og som står ved den.
Stadig flere temaer skal håndteres i planer, og det kan være nyttig for særlig de mindre kommunene at problemstillinger som vindmøller, grønn industri, handel, hyttebygging og annet håndteres på regionalt nivå og tas stilling til i regional plan. De mindre kommunene har begrenset kapasitet og kompetanse, og det krever mye innsats å sette seg inn i nye og komplekse temaer. Regionalplan for grønn industri i Rogaland er et eksempel på at regional plan kan være en nyttig arena for å utvikle kunnskap og samordne sektorer og aktører på tvers.
Det er viktig å finne arbeidsformer der politikere og fagfolk jobber sammen og hvor fagfolkene kan bidra med fagkunnskap for å finne løsninger på politiske problemer. I dagens situasjon er det for lite rom til det. Når vi får slike muligheter, kan fagfolk i mange tilfeller være mer freidige og tydelige i sin kommunikasjon.
En viktig utfordring er manglende støtte til regional planlegging og planer fra staten. Staten gir mange føringer, som til dels er motstridende, og det etterspørres avklaringer. Når fylkeskommunene søker å styre i hht. for eksempel nasjonale forventninger og statlige planretningslinjer, og det ender med at det blir innsigelser som går til departementet, går beslutningene ofte i kommunenes favør med begrunnelse i hensyn til lokaldemokratiet. Det er en underminering av regional plan og regional arealpolitikks legitimitet, og det bidrar klart negativt til at regionale planer kan bidra til en bærekraftig arealutvikling – i tide. Det er lite som tyder på at staten vil bidra til at fylkeskommunen får større legitimitet eller sterkere virkemidler i arealpolitikken. Utkast til nye ‘Statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet’ ble trukket frem som et eksempel på dette. Der foreslås det ulike retningslinjer for regioner med større byer og regioner små og mellomstore byer, mv. Dette vil bidra til å gjøre det vanskeligere å styre arealutviklingen i retninger som bidrar til at klima- og naturmålene kan nås. Det ble også påpekt at staten selv bidrar selv til mye nedbygging av natur og til mer klimagassutslipp, for eksempel gjennom store veiprosjekter.
Få og helhetlige planer eller flere og mer sektorrettede? Fylkespolitikerne og fagmiljøene skal forholde seg til mange temaer og planer. Samtidig er det behov for at planverket forenkles og gjøres mer strategisk. Hvis det blir for uoversiktlig og for mange føringer, så fungerer det ikke. Men om det forenkles for mye og planen blir for løsrevet fra kontekst, så mister den regional forankring og legitimitet, som er avgjørende for at planene skal ha verdi utover de nasjonale føringene. Dette forsterkes av at det er store forskjeller mellom kommunene i de fleste fylkeskommuner, blant annet mtp. størrelse, befolkningsutvikling og grad av urbanitet. Noen fylkeskommuner utvikler nå færre og mer helhetlige planer. Det skal sikre at sektorer som areal, næring og samferdsel diskuteres i sammenheng og at viktige målkonflikter diskuteres og avklares i planen. Det var usikkerhet knyttet til om slike planer faktisk får avklart viktige målkonflikter og greier å styre mer strategisk. Noen mente at det vil være enklere å forholde seg til og å styre etter en ren arealplan, som tar opp i seg flere tema.
Dette dreier seg også om at fylkeskommunen må samordne seg selv (areal, samferdsel, bevaring, mv.) og se sektorene og nivåene i sammenheng. Dette gjelder også når fylkeskommunen er høringsinstans til kommunenes arealplaner. Det ble påpekt at fylkeskommunen bør fokusere på det som er regionalt og ikke blande seg i det som er kommunens ansvar. Det er svært mye som skal hensyntas i arealplanene – natur, jordvern, kulturmiljøer, samordnet areal- og transportutvikling, mv. Planlegging etter pbl må gjøre helhetlige avveiinger. Når noen – og gjerne flere – hensyn løftes opp som noe man skal, for eksempel nullvisjon for nedbygging av landbruksjord, blir det ikke rom for avveiinger. Da kan det bli vanskelig å styre arealutviklingen i retninger som totalt sett bidra til en bærekraftig arealutvikling, for eksempel fortetting i stedet for byspredning. Kommunene ønsker å bygge. En viktig rolle for regional arealplanlegging og plan er å bidra til avklaringer når det gjelder hvor kommunene kan tillate ulike typer utbygging, og ikke bare hva de ikke kan gjøre. Regional plan for bærekraftig arealpolitikk (RPBA) i Vestfold er et eksempel på en plan som har bidratt til det.
Utvikling av kunnskapsgrunnlag i fylkeskommuner og kommuner var en viktig del av diskusjonen. Det ble pekt på at arealregnskap, naturregnskap, beregning av reserver i eksisterende planer og planvask er nyttige og viktige verktøy i arealplanleggingen. Bruk av slike verktøy har blant annet bidratt til å avdekke behov for bedre oversikt over eksisterende planer og eksisterende arealbruk, kartlegging av natur og verktøy for å analysere og sammenligne planer (for eksempel å vise konsekvenser av ny plan versus eksisterende plan eller hvordan ulike alternativer slår ut). Det er for eksempel viktig å kunne beregne og illustrere hvilke arealer som er lagt ut i KPA, men som ikke er regulert og/eller bygget ut, for å kunne diskutere hvilke arealer som skal ut av KPA og hvilke som skal beholdes når man gjør planvask. Det er viktig å kunne gi en oversikt over hvilke reserver som ligger i planen, for eksempel til boliger og til næring, når man skal dokumentere at det ikke er behov for å legge ut nye arealer og at det heller er behov for å ta arealer ut av planen. Det har også understreket behovet for å revidere gamle planer, som kan være utdaterte mtp. blant annet boligtyper og tetthet. Det er også viktig å analysere planreserver og behov på tvers av ulike kommuner i byregioner og andre regioner. Utarbeiding av naturregnskap har avdekket et stort behov for å kartlegge og få oversikt over hva slags natur vi har – og ikke.
Noen var bekymret for at konsekvensutredningene som lages ikke er gode nok, og særlig at helhetsperspektivet og det strategiske kan glippe når analysene kun handler om de arealer som blir berørt og vurderer dem enkeltvis.
Det ble påpekt at det samles inn mye data og ‘fakta’ ifm. regionale planer o.a., men at man kan bli bedre på å få omsatt data til gode analyser, konsekvensutredninger og strategier som ser helheten. Der må man fortsette å jobbe sammen med forskningsmiljøene og konsulentmiljøene, de må også bidra med å dra lasset. Hvis vi skal komme videre nå, så må vi komme oss opp på et høyere nivå når det gjelder både kunnskap og formidling av kunnskapen. Da kan det også være behov for studier og analyser av prosesser og samspill, og hvordan mål og målkonflikter, kunnskap og makt påvirker analyser, strategier og planer.
Hvordan fagmiljøene kan formidle kunnskap og analyser mer effektivt og strategisk til politikerne ble også diskutert. Det må ligge god og grundig kunnskap til grunn, men det finnes forbedringspotensial når det gjelder å formidle dette på måter som får frem det som er strategisk viktig for beslutningene som skal tas. Areal- og naturregnskap kan for eksempel være svært komplekse. Dersom politikerne skal kunne forholde seg til dem, for eksempel når de skal vurdere ulike utviklingsalternativer, må de forenkles til ‘færre rader og kolonner’.
Det er viktig med møteplasser mellom fylkeskommuner, der de kan diskutere utfordringer, erfaringer og løsninger. Fylkeskommunene er ulike på en rekke måter, men de står likevel overfor mange av de samme typer utfordringer og oppgaver, og kan ha nytte av å utveksle erfaringer og løsninger. Prosjektet KS initierte om regional arealplanlegging viste at dette var nyttig og lærerikt. Det inkluderer rapportene som ble laget om bruk av planretningslinjer i regional plan, som sannsynligvis kan være til god nytte fot andre fylkeskommuner og et eksempel på at det kan være effektivt å se til hvordan andre har løst de samme oppgavene en selv jobber med.
Kunnskapsbehov:
- Hva skal til for at fylkespolitikere skal ta mer eierskap til de regionale planene?
- -Hvordan kan administrasjonen bidra til å trygge fylkespolitikerne i rollen?
- Hvordan få tydeligere frem hva som er nytten av regionale arealplaner?
- Hva må endres om staten skal oppleves som en støtte fore regional planlegging og planer?
- Hvordan forenkle planverket – uten å samtidig miste regional legitimitet og relevans?
- Vil færre og mer helhetlige planer som inkluderer flere sektorer og tema fungere bedre som styringsverktøy for å sikre en bærekraftig arealutvikling en smalere sektorplaner?
- Hvordan kan fylkeskommunen bli mer samordnet og strategisk i sine innspill til kommunale planer?
- Hvordan kan man styre arealutviklingen i retninger som totalt sett bidrar til en mer bærekraftig utvikling når de settes absolutte krav knyttet til enkelttema?
- Kartlegging av ulike typer natur og andre arealer.
- Hvordan kan regionale planer bidra til å peke på hvor kommunene kan og bør tillate utbygging?
- Nye verktøy som er tatt i bruk i arealplanleggingen avdekker muligheter og behov for analyser av eksisterende planer og fremstilling av resultatene på måter som er nyttige og relevante for politikerne
- Hvilke forbedringsmuligheter bør utnyttes og hvordan?
- Hvordan kan fylkeskommunene og andre bidra til at kommunene lager bedre og mer helhetlige konsekvensutredninger av KPA?
- Hvordan kan fylkeskommunene, forskningsmiljøene og konsulentmiljøene jobbe bedre sammen for å sikre at data og ‘fakta’ blir omsatt til beslutningsrelevante analyser og strategier?
- Hvordan kan fagmiljøene formidle kunnskap og analyser mer effektivt og strategisk til politikerne?
- Hvordan påvirker mål og målkonflikter, kunnskap og makt i prosesser og samspill analyser, strategier og planer?
Presentasjoner og opptak
Aud Tennøy, TØI, velkommen og introduksjon
Presentasjon
Opptak
Grethe Salvesvold, prosjektleder KS, om de viktigste innsiktene fra prosjektet
Presentasjon
Opptak
Linda Lomeland, plansjef i Vestfold fylkeskommune, erfaringer fra Vestfold
Presentasjon
Opptak
Christine Haver, plansjef i Rogaland fylkeskommune, erfaringer fra Rogaland
Presentasjon
Opptak