Temaet i seminaret var hva kommunene gjør og kan gjøre for å sikre at ønsket utbygging i og ved sentrum i små og mellomstore byer blir regulert og realisert.
Vi diskuterte hva som er de største usikkerhetene, uenighetene og utfordringene knyttet til dette og hva slags ny kunnskap som kan være til nytte. Det var stor interesse for temaet, med ca. 200 påmeldte og opp til 130 til stede samtidig i seminaret. Powerpointer og opptak fra presentasjonene finnes nederst på siden, etter oppsummeringen av diskusjonene.
Seminaret tok utgangspunkt i at fortetting og transformasjon i og ved sentrum i stedet for som byspredning er avgjørende for å nå mål om mer attraktive og bærekraftige byer med levende sentrum, variert boligtilbud, redusert bilavhengighet og mer aktiv mobilitet. Statlige planretningslinjer og regionale planer gir tydelige føringer for at dette er en ønsket utvikling, og mange kommuneplaner har mål og retningslinjer knyttet til utbygging i og ved sentrum. Det største utviklingspotensialet ligger ofte i randsonen av sentrum og nær jernbanestasjon eller bussterminal.
Sentrum er imidlertid det mest komplekse området i de fleste byer, og både kommune og utviklere rapporterer at det er utfordrende og ressurskrevende å få regulert utbyggingsprosjekter i og ved sentrum, inkludert prosjekter som er ønsket av kommunene. Grunneierstrukturen er gjerne fragmentert, en rekke offentlige myndigheter har interesser i området og befolkningen har meninger om hva som skal skje i deres sentrum. Om prosessene blir for krevende eller begrensninger i planene gjør prosjektene ulønnsomme, kan utbyggerne trekke seg. Mange bykommune opplever at det bygges mindre i og ved deres sentrum enn de ønsker, og at utbyggerne heller retter blikket mot områder utenfor sentrum der det er enklere å bygge.
Kommunene er helt sentrale i reguleringsplanprosessene, og hvordan de agerer kan ha vesentlig betydning for om reguleringsplanprosessene resulterer i vedtatt planer som er realiserbare for utviklerne. Forskningsprosjektet CITYCENTRE har studert reguleringsplanprosesser i og ved sentrum i små og mellomstore byer for å finne ut mer om hva som bidrar til at utbyggingsprosjekter i og ved sentrum blir realisert – eller ikke.
Aud Tennøy, TØI, ønsket velkommen til seminaret og presenterte relevante innsikter og resultater fra forskningen som er gjort i prosjektet CITYCENTRE. Margrete Vaskinn, fagansvarlig arealplan i Kongsberg kommune, fortalte om hvordan de jobbet for å få til regulering og realisering av Skolegatakvartalet, hvor utbyggingen nå er i gang. Byplansjef Gunhild Stugaard og spesialrådgiver plan Lieneke Bekkema, Lillehammer kommune, fortalte om hvordan de jobbet med reguleringsplanen for Skysstasjonen, som ble vedtatt like før sommerferien. Innleggene finnes nederst på siden etter oppsummering av diskusjonen.
Etter innleggene diskuterer vi i grupper hva kommunene gjør og kan gjøre for å bidra til at ønsket utbygging i og ved sentrum i små og mellomstore byer blir regulert og realisert, hva som er de største usikkerhetene, uenighetene og utfordringene, og hva slags ny kunnskap som kan være til nytte. Fire grupper diskuterte dette, og alle presenterte til slutt det de hadde diskutert i plenum. Diskusjonene er oppsummert under.
Oppsummering av diskusjonene
Diskusjonene var engasjerte og spente vidt. Her er en kort oppsummering av temaer og hovedpunkter.
Hva kommunene gjør og kan gjøre
Den første bolken dreide seg om hva kommunene gjør og kan gjøre for å bidra til at prosjekter i og ved sentrum blir regulert og realisert.
Et svært viktig bidrag er å lage en tydelig og god arealstrategi og KPA som styrer utviklingen mot mer utbygging i og ved sentrum og mindre utenfor, og stå ved den (inkludert planvask). Man bør være mer kritiske til hvilke områder som tas inn i KPA. Dette er vanskelig når politikerne ikke er tro mot egne planer. Det ble diskutert om det kan hjelpe å involvere politikerne fra starten, eller at fagfolkene blir bedre til å formidle kunnskap til politikerne. Problemstillinger knyttet til politikerne er diskutert grundigere under utfordringer.
Kommunens planmyndigheter kan ta mer initiativ, eierskap og styring i reguleringsplanprosessene, utarbeide områdereguleringsplaner for områder de ønsker utviklet, lage sentrumsutviklingsstrategi, boligplan, mv. De må ha klare mål for hva en vil oppnå og kommunisere dette, og de må vise hvilket handlingsrom som finnes. Det er viktig å lose aktørene gjennom prosessen slik at det ikke stopper opp. Kontinuitet og utholdenhet er et avgjørende suksesskriterium.
Utbyggere vil ha forutsigbarhet, og planmyndighetene forsøker å bidra til at prosessene blir ryddige og at omkamper unngås. Det er viktig å komme frem til realistiske og forankrede prosjekter, som innebærer at ulike hensyn og interesser må balanseres og at det det må gjøres kompromisser. Videre jobber planmyndighetene med å få statlige og regionale myndigheter til å se kommunens behov og ikke ha så stort fokus på egne fag.
Kommunes planmyndigheter kan bidra til dette ved å etablere arenaer hvor de sentrale aktørene kan diskutere og avklare ting, for å sikre at prosessene går raskere og enklere og at prosjekter i og ved sentrum blir bygget. Det gjelder både internt i kommune, mellom offentlige myndigheter på tvers a v nivåer og sektorer og med utbyggerne. Flere hadde erfaringer fra og forslag til ulike måter å gjøre dette på, blant annet:
- Samarbeidsgruppe internt i kommunen hvor administrasjonen diskuterer i tidlig fase for å avklare og koordinere seg mtp. hva som er utfordringer og mulighetsrom
- Felles forum hvor folk fra overordnet plan, reguleringsplan og byggesak kan ta opp spørsmål – med mål om å finne gode løsninger
- Aktiv bruk av regionalt planforum før høring, for å avklare og koordinere (avhenger av fylkeskommunen)
- Invitere grunneiere og utviklere til møter for å vise hva kommunens ønsker i KPA og områdereguleringer og hva som er mulighetene – få dem på banen og ha fokus på gjennomførbarhet
- Utarbeide utviklingsstrategi som tydeliggjør hva som er prioriterte utbyggingsområder, utarbeide KDP som skal styre utviklingen
- Formalisert og jevnlig dialog utenfor pbl mellom planmyndigheter og utbyggere
- Byggeforum, hvor planmyndigheter og utviklere diskutere muligheter og utfordringer, inkludert offentligprivat samarbeid
- Involvere grunneiere i uformell dialog om områdeutvikling i større transformasjonsområder – parallelt med formelle prosesser etter pbl
- Inngå avtalefestet samarbeid mellom kommunen og utbyggere i større transformasjonsområder
- Involvere grunneiere og utviklere til dialog og samarbeid om områdereguleringsplaner
Flere pekte på at det er ‘ullent’ og krevende for planmyndighetene å samhandle med utbyggere og utviklere på uformelle arenaer parallelt med formelle pbl-prosesser. Flere hadde håp om og forventninger til at ny § 11-8 a i revidert pbl, som gir kommunene hjemmel til å fastsette en områdeutviklingsstrategi for utviklingsområder, kan bidra til at slikt samarbeid blir mer systematisert og transparent og mindre ullent. Slik områdeutviklingsstrategi kan i noen tilfeller brukes i stedet for områderegulering.
Flere påpekte viktigheten av at det brukes riktig detaljeringsnivå i planer på ulike nivåer i planhierarkiet når man ønsker utbygging i og ved sentrum. Flere advarte mot å bruke store ressurser på detaljer før man har avklart hovedgrepene. For detaljerte planer på overordnet nivå kan føre til at man ofte må avvike fra planen når det foreslås prosjekter. I slike tilfeller hadde flere erfart at det var viktig å ha lav terskel for endring og være rask i prosessene. Det er viktig å ha et bevisst forhold til hva som må avklares og detaljeres i de ulike planene, og å skyve detaljene nedover i hierarkiet. Noen foreslo å definere milepæler, slik at man kan avklare ting underveis og det ikke er nødvendig at alt er på plass med en gang. Noen foreslo tydeligere retningslinjer for hvilke avklaringer som skal tas på ulike nivåer. Andre snakket om hvordan man kan synliggjøre kompleksiteten og avveiningene som er gjort i sakene.
Dette ledet videre til diskusjoner om overgangen mellom reguleringsplan og byggesak, og man spurte om det er for harde skiller mellom de to nivåene. Flere hadde erfart at det oppstår problemer når det kommer til byggesak, som medfører reguleringsendringer eller at prosjekter stopper opp og fortalte om tiltak og rutiner for å hindre at dette skjer. Det er diskusjoner mellom de to nivåene når det gjelder handlingsrommet i reguleringsplanene, hva som er jus og hva som er skjønn, mv. Noen mente det har blitt for mye jus og for lite plan. På den andre siden ble det stilt spørsmål om hvem som skal følge opp at viktige hensyn blir ivaretatt gjennom hele pbl-hierarkiet, spesielt når kommunene er presset på økonomi og ressurser.
Kommunene kan også bruke egne investeringer som katalysator for ønsket utvikling. Det er viktig at kommunen investerer i sentrumsområder og at mest mulig av kommunens virksomhet legges til prioriterte sentrumsområder: Skoler, omsorgsboliger, idrettshaller, parker, mv.
Mindre kommuner med lite press på arealene må ta vare på utbyggerne som ønsker å utvikle. Noen bidrar aktivt med kommunalt areal når det kan gi gode løsninger, og makeskifte vurderes i noen situasjoner. Man bør også vurdere rekkefølgekrav opp mot kostnader og gjennomføringsevne for ulike aktører.
I diskusjonene kom vi også inn på problemstillinger knyttet til utbygging i utkanten av og utenfor sentrum, særlig når det gjelder handel. Dette ble grundig diskutert i et seminar i ByBy-forum i januar 2025, se oppsummering og innlegg her: Hva er argumenter for og mot å tillate utbygging for handel og service utenfor sentrum?
Usikkerheter, uenigheter og utfordringer
I diskusjonene om hva som er de viktigste utfordringene, uenighetene og usikkerhetene når det gjelder å få realisert mer utbygging i og ved sentrum, var planmyndighetenes rolle versus de mange andre aktørene som er involvert en utfordring som kom opp i flere sammenhenger. De kommunale planmyndighetene må forholde seg til og håndtere alle aktørene (politikere, regionale og statlige myndigheter, andre kommunale etater, grunneiere, utviklere og innbyggerne), sikre at prioriterte mål nås og viktige hensyn ivaretas, at planene som lages kan vedtas politisk og at prosessene er forutsigbare for utbyggerne (puh!).
Forholdet til politikerne ble diskutert. Det er viktig at politikerne er lojale til de planene de har vedtatt for å sikre forutsigbarhet for utbyggerne og måloppnåelse. Utbyggere kan oppleve at lønnsomheten i og realiserbarheten av transformasjonsprosjekter i og ved sentrum forsvinner hvis politikerne tillater utbygging i enklere og billigere områder i utkanten av byen. Det er også utfordrende for politikerne å ta ut arealer utenfor sentrum fra KPA for å styrke utviklingen i sentrum.
Noen opplever at det nesten er en kamp mellom politikere og administrasjon, hvor administrasjonen jobber for forutsigbarhet og styring mens (noen av) politikerne vil ha mest mulig fleksibilitet og minst mulig administrativ styring. Noen politikere tar rollen som ‘ombudsmann’ i sin støtte til grunneiere og utbyggere som foreslår utbygging i strid med vedtatt plan. Det kan virke som om de ikke forstår at dette reduserer forutsigbarheten og attraktiviteten for å satse på prosjekter i kommunen, og at det ikke bidrar til å nå mål som politikerne selv har vedtatt. Dette gjelder særlig lokalisering av utbygging for handel.
Fagfolkene hos de kommunale planmyndighetene er selvsagt klar over at politikerne ikke er fagfolk og at jobben som politiker i stor grad gjøres på fritiden. De hadde diskutert hvordan de kan kommunisere kunnskap bedre til politikerne slik at de får bedre forståelse av viktige sammenhenger og konsekvensene av beslutningene de tar, for eksempel at de må regne med mindre utbygging i og ved sentrum dersom de tillater mer utbygging utenfor. Noen mente at (noen av) politikerne kanskje opplever at de blir ‘overstyrt’ av kunnskap og at kunnskapen låser dem og begrenser handlingsrommet slik at de ikke kan ta selvstendige beslutninger. Det er generelt lite direkte kommunikasjon mellom fagfolk i administrasjonen og politikerne, og det reduserer mulighetene til å forklare og begrunne. Noen hadde erfaringer med verksteder hvor viktige temaer blir diskutert, og hvor både administrasjon og politikere deltar og kan ha en dialog, og de hadde gode erfaringer med det.
Håndtering av og samhandling med regionale og statlige myndigheter på måter som bidrar til forutsigbarhet og gjennomføring av prosjekter i og ved sentrum ble også diskutert. De kommunale planmyndighetene skal sikre til at prioriterte regionale og nasjonale hensyn blir ivaretatt i planene, og bidra til at innspill og innsigelser fra overordnede myndigheter ikke gir urimelige forlengelser av prosessene eller begrensninger som gjør at planene ikke kan gjennomføres. De diskuterte erfaringer med ulike myndigheter og hvordan samhandlingen kan løses på bedre måter.
De var enighet om at det er viktig å trekke relevante regionale og statlige myndigheter inn i prosessene tidlig, men flere hadde erfaringer med at det er vanskelig. For eksempel hadde en statsforvalter ikke kunnet prioritere å delta i tidlig fase av prosess om planprogram for byplangrep. En annen hadde blitt utfordret av statsforvalter på bruk av ‘skal’ og bør’ i retningslinjer, på måter som reduserte muligheter for god styring. Noen hadde erfart at Riksantikvaren ofte ikke kommer inn før planprosessen har kommet veldig langt. Det ble pekt på behov for bedre samordning av innsigelser.
Det ble påpekt at samferdsel ofte ‘ligger etter’. De tar utgangspunkt i nåsituasjonen i stedet for hvordan området er planlagt utviklet, for eksempel ved å kreve at en vei gjennom et område som skal transformeres til urbant byområde må dimensjoneres for 60 km/t og utformes deretter. Det ble også sagt at små og uproblematiske endringer i veisystemet kan være tidkrevende og kostbare å rette opp mot slutten av en planprosess.
Det ble rapportert ulike erfaringer med samhandlingen med fylkeskommunene. Noen fylkeskommuner oppleves som gode samarbeidspartnere og støttespillere, og at de regionale føringene er helt avgjørende for at de skal få til ønsket samordning og utvikling. Andre opplever at fylkeskommunen sier at ‘alt er mulig’ mens de i neste omgang kun tar kontrollfunksjonen og ikke tar ansvar for å bidra til at prosjekter kan bli gjennomført.
Mer generelt ble det sagt at overordnede myndigheter bør ha et mer bevisst forhold til hva de skal ‘blande seg i’ og hva de bare bør og kan kommentere. Det ble også pekt på at stat og fylke ofte ikke følger sine egne planer og retningslinjer, og at det gir utfordringer for kommunenes arbeid.
Planmyndighetenes samhandling med grunneiere, utviklere og utbyggere ble også diskutert. Særlig den doble rollen som tilretteleggere for utbygging på den ene siden og som planmyndighet på den andre siden oppleves som krevende. Dette forsterkes av at planmyndighetene i større grad vil ta rollen som tilrettelegger i saker som støtter opp under kommunens mål og planer enn i saker som går på tvers av dem. Det kan også være vanskelig å få utbyggere med på å bygge der kommunen ønsker, enten fordi de er opptatt med utbygging andre steder eller fordi de har tomter de vil utvikle andre steder.
Videre blir det diskusjoner og uenigheter med utbyggere om prosjektene, for eksempel mtp. høyder og utnyttelsesgrad, hvor det også kan være ulike forståelser internt i kommunen og blant politikerne. Noen kommenterte at de store og profesjonelle utbyggerne er lettere å samarbeide med, mens de små og lokale gjerne går direkte til politikerne. Noen mente også at utbyggernes konsulenter ikke alltid er kompetente på det de tar på seg, og at man for eksempel ikke nødvendigvis er kompetent til å lage en reguleringsplan selv om man er god til å tegne boliger. Det ble kommentert at bestillerkompetansen i hos tiltakshaver også er viktig – skal man for eksempel bestille en støyrapport må man vite hva den skal brukes til. En mente at det burde stilles formelle krav til kompetanse for de som tar på seg rollen som plankonsulent.
Kunnskap og verktøy som kan være til nytte
Innspillene til kunnskap og verktøy som kan være til nytte speilet i stor grad det som ble diskutert i de forrige bolkene.
Et innspill dreide seg om å samle og dele erfaringer når det gjaldt gode måter å kommunisere kunnskap til politikerne på slik at de tar den til seg og forholder seg til den. Verksteder hvor både administrasjon og politikere deltar og kan ha en dialog ble nevnt som eksempel.
Et annet innspill gjaldt retningslinjer eller veiledere for hva som kan og bør avklares på hvilke plannivåer. Planområder og forutsetninger er forskjellige, så det må ikke være for rigid. Et tilliggende innspill gjaldt forholdet og sammenhengene mellom overordnet plan, reguleringsplan og byggesak. Hvordan sikre at intensjoner og hensyn blir ivaretatt fra overordnet plan til bygget prosjekt? Hvordan kan virkemidlene i plan- og bygningsloven brukes godt til det?
Et forslag var å samle, sammenstille og formidle kunnskap om ulike tiltak, rutiner, mv. forskjellige kommuner har tatt i bruk for å få til god dialog og samhandling med ulike aktører (internt i administrasjonen og på tvers av plannivåer, politikere, statlige og regionale myndigheter, utbyggere) og hvilke erfaringer de har med det.
Noen etterlyste gode verktøy for å gjøre og synliggjøre avveiningene i planprosessene. Et annet innspill gjaldt verktøy som kan bidra til at flere kan delta i diskusjonene.
Det kom også innspill om verktøy for å få bedre oversikt over gråarealer i kommunen som kan brukes til transformasjon og om standardisering av ulike analyser knyttet til vurdering av forslag om utbygging for handel (handelsanalyser, trafikkberegninger, mv.).
Relevant materiale
Prosjektet: CITYCENTRE
Her har vi samlet mye som kan være nyttig for de som jobber med planlegging og utvikling i og av sentrum: Verktøy og kunnskap - Transportøkonomisk institutt
Blant annet: De fleste typer handel kan lokaliseres i sentrum - billeddokumentasjon fra Oslo
Relevante artikler og rapporter:
Artikkel om hva utviklerne opplever som utfordringer i reguleringsplaner i og ved sentrum: Improving City Centre Project Delivery in Small Cities: Developer Perspectives on Public Authority Conduct
Artikkel om hvordan bystruktur påvirker bruken av sentrum: The relationship of the city centre to its surroundings: Correlations between urban spatial structures and inhabitants' frequency of city-centre visits in four Norwegian cities - ScienceDirect
Artikkel om hvordan egenskaper ved sentrum påvirker om de oppleves som gode boligområder: Full article: The place-based conditions of planning central areas of regional cities as places of residence
Artikkel om politikeres begrunnelser for å vedta byspredning: Experiences of Using Urban Growth Agreements to Influence Local Land Use Policy and Stop Sprawl
Rapport som oppsummerer spørreundersøkelsene til innbyggere i casebyene i CITYCENTRE: Bruken og opplevelsen av sentrum i sju norske byer - Presentasjon av svar fra spørreundersøkelser - Transportøkonomisk institutt
Tidligere seminarer i ByBy-forum som dreier seg om utvikling i og av sentrum
Boliger i sentrum: Hvilke kvaliteter legges det vekt på og hvorfor?
Mikrourbanisering i mindre norske tettsteder
Planlegging og utvikling av og i sentrum i byer og tettsteder
Sentrumsregnskap: Erfaringer og viktige kunnskapsbehov
Utvikling og bevaring i sentrum
Og om utbygging utenfor sentrum
Presentasjoner og opptak
Aud Tennøy, TØI, velkommen
Aud Tennøy, TØI, noe resultater fra relevant forskning
Margrete Vaskinn, Kongsberg kommune
Gunhild Stugaard og Lieneke Bekkema, Lillehammer kommune
Dette var ett i en rekke seminarer i Forum for byutvikling og bytransport der vi diskuterer hvordan vi kan få slutt på arealplanlegging og arealutvikling som bidrar til at bærekraftsmålene og nullvekstmålet, samt mål om å redusere klimagassutslipp og nedbygging av natur, ikke nås. Planlagte temaer fremover er blant annet: Hvorfor fortsetter kommunepolitikerne å vedta planer som gir byspredning, og hvordan jobber fagfolkene for å få slutt på det? Hvordan kan indirekte arealeffekter av samferdselstiltak inkluderes i konsekvensutredninger? Hvordan håndterer småbyene mål om økte gangandeler i sine kommuneplaner? Stresstesting av strategier for bærekraftig byutvikling: Hva har pandemien lært oss om robustheten til disse strategiene? Tidligere tema: Hva må staten og kommunen slutte med for å nå klima- og naturmålene? Hvordan kan regional arealpolitikk og regionale planer bidra til en mer bærekraftig arealutvikling – i tide? Hva er argumenter for og mot å tillate utbygging for handel og service utenfor sentrum? Hvorfor er det vanskelig å bygge i og ved sentrum i stedet for som byspredning? Hyttebygging i fjellområdene - politiske avveiinger og faglig kunnskap. Se opptak fra foredragene, selve presentasjonene og oppsummering av diskusjonene på forumets nettside: https://www.toi.no/bybyforum/tidligere-seminarer
