Du er her

Hva er argumenter for og mot å tillate utbygging for handel og service utenfor sentrum? 

Seminar i Forum for byutvikling og bytransport 14.1.2025. 

Temaet var hva som er argumenter for og mot å tillate utbygging for handel og service utenfor sentrum. Vi diskuterte hvilke argumenter som oppleves som tvilsomme og som er vanskelig å forholde seg til, hva som er de viktigste uenighetene og usikkerhetene i diskusjoner knyttet til slik utbygging, og hva slags ny kunnskap som kan bidra til at slik utvikling stoppes. 

Det var stor interesse for temaet, med rundt. 330 påmeldte, mer enn 200 til stede samtidig i seminaret og mer enn 70 til stede under gjennomgangen i plenum til slutt. Powerpointer og opptak fra presentasjonene finnes nederst på siden, etter oppsummeringen av diskusjonene og lenker til relevante rapporter og seminarer. 

Lokalisering av handel og service påvirker om byer og regioner utvikles på måter som bidrar til overordnede mål om bærekraftig byutvikling, attraktive og levende sentrum, tilgjengelighet for alle til handel og tjenester og redusert bilavhengighet, trafikk og nedbygging av grønne arealer kan nås. Etter 2018 har de statlige føringene for lokalisering av handel og service blitt svakere og mer ansvar er lagt til fylkeskommuner og kommuner. Utbyggingen for handel og service utenfor sentrum fortsetter, ofte i form av plasskrevende handelskonsept (‘bigbox’) i tilknytning til næringsområder ved (hoved)veikryss. Mange steder skjer det meste av utviklingen av handel og service her, mens handel og service i sentrum stagnerer og forvitrer. Et interessant spørsmål er hvorfor politikerne velger å tillate slik utbygging når det reduserer mulighetene for å nå viktige samfunnsmål.

I dialog med kommunale og regionale aktører kommer det frem at regionale og kommunale politikere ikke alltid ser behovet for eller nytten av en helhetlig styring av handel og senterstruktur eller å begrense utbygging for handel og service utenfor sentrum. De lener seg på utbyggernes argumenter og analyser, som gjerne viser mange fordeler og få ulemper for kommunene. Det er ofte vanskelig å ‘motbevise’ argumentene for utbygging og å ‘bevise’ argumentene ‘mot’. I dette seminaret konsentrerte vi oss om disse argumentene. Vi diskuterte hvilke argumenter det er vanskeligst å forholde seg til og hva slags (ny) kunnskap som kan være til nytte og bidra til endring. 

Aud Tennøy, TØI, presenterte først noen argumenter som ofte brukes for å tillate utbygging for handel og service utenfor sentrum og noen relevante resultater fra pågående forskning i prosjektet CITYCENTRE, som belyser noen av de relevante spørsmålene knyttet til effekter av utbygging for handel utenfor sentrum. Manuel Birnbrich fra Agder fylkeskommune brukte erfaringene fra arbeidet med den nylig vedtatte Regional plan for senterstruktur og handel i Agder i sine refleksjoner rundt hvilke argumenter som er vanskelig å håndtere, hvor de største uenighetene og usikkerhetene ligger og hva slags kunnskap som kan være nyttig. Grete Kongshaug fra Møre og Romsdal fylkeskommune, var sentral i få utviklet Rettleiar for utarbeiding av handelsanalyse. Grete fortalte om hvorfor de så behov for en slik veileder, hvordan de kan bidrar til å belyse argumenter for og mot utbygging for handel utenfor sentrum, og hvilke erfaringer de har hatt med den. 

Etter innleggene diskuterte vi hvilke argumenter for å tillate utbygging for handel, mv. utenfor sentrum som er vanskeligst å håndtere, hva som er de største uenighetene og usikkerhetene knyttet til dette, hva slags (ny) kunnskap som kan være nyttig for å bidra til endring og hva annet som kan bidra til endring. Seks grupper diskuterte dette, og alle presenterte til slutt det de hadde diskutert i plenum. Diskusjonene er oppsummert under. 

Oppsummering av diskusjonene

Sentrum som herlighetsverdi – handelen som en begrenset ressurs

Det ble flere ganger understreket at det er for lite oppmerksomhet rundt at et attraktivt og levende sentrum er et viktig gode i seg selv. Det bidrar til det bidrar til identitet og tilhørighet, til ‘det gode liv’ og til økt attraktivitet som bokommune. Det ble også understreket at handel er en begrenset ressurs, og at det er viktig å vurdere ‘hva vi skal vi bruke den til’ – lage bigbox-områder langs hovedveiene eller lage levende, attraktive og inkluderende sentrum? 
Det er også svært viktig å være bevisst på at arealutviklingen i byene generelt – hvor vi lokaliserer utbygging a nye arbeidsplasser og boliger – har stor betydning for tilgjengeligheten til og bruken av sentrum, og dermed hvor handelen kan og vil lokalisere seg. Dette henger også sammen med at det ofte er vanskelig, tidkrevende og dyrt å få bygget både boliger og attraktive lokaler for handel og for kontorarbeidsplasser i og ved sentrum, noe som belyses grundig i prosjektet CITYCENTRE (dette temaet vil bli diskutert i et seminar i Forum for byutvikling og bytransport senere i 2025). 

Hvilke argumenter for å tillate utbygging for handel, mv. utenfor sentrum er vanskeligst å håndtere? Hva er de viktigste usikkerhetene og uenighetene? 

Diskusjonene dreide seg mye om argumenter som fremsettes og legges til grunn (forutsetninger) i handelsanalyser og transportanalyser i plansaker. Disse analysene utarbeides for utbyggere og kommuner som ønsker å tillate utbygging for handel, mv. i handelsområder utenfor sentrum. Mange opplever disse analysene som klart vinklet mot å vise at den foreslåtte utbyggingen ikke gir negative konsekvenser for sentrum, trafikkmengder, mv., og at de ikke er objektive analyser. Det fremsettes en rekke argumenter som legges til grunn i analysene og som fagfolk i kommuner, fylkeskommuner og andre mener ikke kan stemme, men det er svært krevende mtp. tid og kompetanse å ‘motbevise’. Forutsetninger og data som legges inn i slike analyser ble trukket i tvil. Under har vi oppsummert det som oppleves som ‘tvilsomme argumenter’ for utbygging for handel og service utenfor sentrum i fem bolker (som til dels overlapper):

Argumenter som dreier seg om at det gir inntekter for kommunen å tillate utbygging for handel, servering og tjenester utenfor sentrum og at de vil tape inntekter på å ikke gjøre det:

  • Utbygging for handel utenfor sentrum, inkludert langs hovedveiene, bidrar til flere arbeidsplasser og større inntekter for kommunen. 
  • Hvis vi etablerer mer handel langs hovedveiene, så vil flere handle i butikker lokalisert i vår kommune i stedet for i butikker lokalisert i andre kommuner, og det gir flere arbeidsplasser og inntekter til vår kommune (og mindre til de andre kommunene). 
  • Dersom ikke vi tillater utbygging for handel utenfor sentrum vil nabokommunen gjøre det, og det taper vi inntekter på. 
  • Handelsområder langs motorveiene fanger opp forbipasserende og gir økt omsetning i butikkene – som gir arbeidsplasser og inntekter i kommunen. Når mye av handelen kommer fra forbipasserende, så konkurrerer ikke disse handelsområdene med sentrum. 
  • Utbygging for handel utenfor sentrum gjør at vi taper mindre handel til netthandel (kun handel i bigboxer kan konkurrere med netthandel på pris). 

Argumenter som dreier seg om at utbygging for handel utenfor sentrum ikke gir negative konsekvenser for sentrum:

  • Handelsområder utenfor sentrum trekker andre kunder enn sentrum, derfor konkurrerer de ikke med sentrum.
  • Handelsområder utenfor sentrum tilbyr andre varer enn sentrum, derfor konkurrerer de ikke med sentrum.
  • De butikkene som vil lokalisere seg i handelsområder utenfor sentrum vil uansett ikke lokalisere seg i sentrum, men heller i en annen kommune, derfor konkurrerer ikke handelsområder utenfor sentrum med sentrum om butikker, mv. 
  • Handel er ikke et nullsumspill – det blir flere ansatte innen handel og mer inntekter til kommunen hvis det etableres større handelsarealer. 

Argumenter som dreier seg om egenskaper ved sentrum som gjør at handelen heller bør lokaliseres utenfor sentrum:

  • Sentrum er ferdig utbygd, det er ikke plass til mer i sentrum, derfor må det bygges ut for handel utenfor sentrum.
  • Bigboxer o.l. passer ikke i sentrum, det blir stygt og de genererer mye biltrafikk, derfor må de legges utenfor.
  • Mer handel i sentrum gir mer biltrafikk i sentrum, derfor må ny handel legges utenfor sentrum. Gjelder særlig handel som helst vi etablere seg i bigboxer. 
  • Det er ikke plass eller vilje til å etablere nok parkering i sentrum, derfor må ny handel lokaliseres utenfor sentrum. 
  • Det er vanskelig, tidkrevende og dyrt å få bygget moderne og attraktive lokaler for handel i og ved sentrum (som faktisk stemmer), derfor må det tillates utbygging for handel utenfor sentrum (dette vil vi komme tilbake til i et senere seminar i forumet).

Argumenter dreier seg om at lokalisering av handel utenfor sentrum gir mindre biltrafikk totalt sett enn å lokalisere handel, mv. i sentrum: 

  • Handelsområder ved motorveikryssene bidrar til mindre transport fordi folk handler når de likevel kjører forbi. 
  • Når vi etablerer handel her – mellom to andre handelsområder utenfor sentrum – blir det kortere å kjøre for de som skal handle.
  • Det er allerede etablert handel i områder utenfor sentrum, folk kjører dit uansett, og derfor gir det mindre biltrafikk om nye handelsetableringer lokaliseres der. 
  • Handel bør få lokalisere seg der det allerede er dagligvarebutikk fordi folk kjører dit uansett. 
  • Annet: 
  • Det er enklere, raskere og billigere å etablere handelslokaler i områder utenfor sentrum enn i sentrum, og derfor bør vi tillate utbygging for handel utenfor sentrum.
  • Andre har fått lov å etablere handel i området, derfor er det rettferdig at andre også får lov.
  • Varer som selges i bigboxer må regnes som plasskrevende varer. 
  • Det er overkapasitet av arealer i handelsområde utenfor sentrum, derfor bør det også gis tillatelse til å etablere tjenester, kontorer, mv. der i tillegg til handel og servering (utnytte eksisterende bygg og arealer).
  • Det blir miljøvennlig fordi vi bygger ladestasjoner for elbil, solceller på taket, mv. 

Hva slags ny kunnskap kan være nyttig for å bidra til endring?

Innspillene til dette henger sammen med hva som ble pekt på som ‘vanskelige argumenter’, men det pekes også på behov for annen type kunnskap. Under har vi oppsummert innspillene i tre bolker. 

‘Mer standardisert kunnskap’ (data) som kan brukes inn i handels- og transportanalyser eller til å etterprøve om de data og forutsetninger som legges inn i analysene er fornuftige. Det gjelder blant annet:

  • Objektive og gode tall for de variablene som ofte legges inn i handels- og transportanalyser, som kan brukes for å vurdere om det er realisme i argumentene. 
  • Omsetning per kvadratmeter handel, omsetning per innbygger
  • Hvor store deler av handelen som er så ‘tung’ at det er behov for egen bil for å få med seg varene.
  • Hvor mange turer ulike typer handel skaper, og hvordan dette varierer med lokalisering i og utenfor sentrum, hvor mye parkering som ’kreves’.
  • I hvilken grad ny handel som etableres utenfor sentrum konkurrerer med handel i sentrum.
  • Hvilke tall som bør legges til grunn ved vurdering av fremtidige behov for handelsarealer.
  • Realistiske data for forventet befolkningsutvikling og omsetning. 
  • At SSB igjen gir tilgang til detaljerte data om omsetning i ulike områder og NACE-kategorier.
  • Analyser av fortettingspotensial i og ved sentrum som alternativ til etablering utenfor sentrum. 
  • Kritisk gjennomgang av handelsanalyser for å etterprøve om de legger realistiske argumenter og data til grunn.

Se noen tidligere eksempler her: https://www.toi.no/getfile.php?mmfileid=14572 og her: https://www.toi.no/publikasjoner/faglig-bemerkning-handelsanalyse-for-larvik 

Casestudier og eksempler som viser at det er mulig å få til en annen utvikling, og som belyser konsekvensene ved utbygging for handel, mv. utenfor sentrum. Det gjelder blant annet: 

  • Byer hvor den type virksomheter som helst vil etablere seg i handelsområder utenfor sentrum, gjerne i bigboxer, har etablert seg i handelslokaler i sentrum. Inkludert hvordan kommunen eller andre gikk frem for å få dette til å skje. Også i mindre byer.
  • Byer hvor man har lykkes med å etablere attraktive og brukbare lokaler for store ‘dragere’ som H&M, XXL, mv. som krever store handelsarealer i sentrum. 
  • Byer hvor man har fått til etablering av bigbox-områder tett på sentrum, slik at mange kan sykle og gå dit (Tønsberg?)
  • Byer hvor man har lyktes med å etablere parkeringsløsninger som har styrket handelen i sentrum, også i små byer. 
  • Analyser av utvikling i byer som har tillatt mye og lite utbygging utenfor sentrum mtp. utvikling i sentrum, utvikling i antall arbeidsplasser innen handel, mv. i hele byen, utfordringer knyttet til parkering i sentrum, trafikkmengder og andre argumenter som brukes for utbygging utenfor sentrum. 
  • Kunnskap om hva handel lokalisert utenfor sentrum faktisk gir og ikke gir innbyggerne, kommunen og regionen. 
  • Analyser av arealforbruk og trafikkmengder knyttet til handelsområder utenfor sentrum (under bygging og etter åpning).
  • Eksempler på at man har fortettet i eksisterende handelsområder utenfor sentrum i stedet for å etablere nye områder (og bygge ned mer natur og andre grønne arealer). Inkludert effektivisering av parkering. 
  • Beregninger av hvor store kostnader det gir for kommunen og fylkeskommunen at det etableres nye handelsområder utenfor sentrum (vei, vann, avløp, kollektivtilbud, brøyting, strøing, renovasjon, brannberedskap, mv.).   
  • Eksempler på at man har vært i stand til å forklare politikere hvilke negative konsekvenser det kan ha å tillate utbygging for handel, mv. utenfor sentrum og hvilke positive konsekvenser det kan ha å ikke tillate det. 

Mer generell kunnskap om aktører, sammenhenger, mv. 

  • Hva innbyggerne helst vil ha, dersom må velge mellom flere bigboxer og andre butikker i handelsområder utenfor sentrum ELLER et levende og attraktivt sentrum.
  • Utbyggere og handelsaktører har som mål å optimalisere for egen virksomhet – offentlig planlegging har som mål å optimalisere for samfunnet som helhet. Dette er ikke godt nok belyst, formulert og forklart. 
  • Dokumentasjon av nytten og gleden ved å ha et attraktivt og levende sentrum med et fullverdig handels- og tjenestetilbud, for innbyggerne, næringslivet, kommunen og regionen. Det er vanskelig å tallfeste eller inkludere i handelsanalyser. 

Andre ting (enn kunnskap) som kan bidra til mindre utbygging for handel utenfor sentrum

  • Sterkere nasjonale føringer når det gjelder lokalisering av handel, mv. Regionale og kommunale politikere ser ikke ut til å ha vilje eller evne til å styre dette på måter som er i tråd med statlige føringer, mv. 
  • At statlige planretningslinjer gir tydeligere føringer som kan være til hjelp (noe de nye planretningslinjene ikke gjør).
  • Statlig mal eller veileder for handelsanalyser som kan bidra til mer realistiske analyser, mindre arbeid for fagfolk i kommuner og fylkeskommuner og mindre utbygging utenfor sentrum. 
  • At innsigelsesmyndighetene fremmer innsigelser mot etablering av handel utenfor sentrum og at disse tas til følge. 
  • Tydeligere regionale planer og kommuneplaner som styrer utbyggingen av handelen i retninger som bidrar til overordnede samfunnsmål (men det skjer kun hvis politikerne tar ansvar for å styre utviklingen slik, noe det ikke ser ut til at de vil).
  • Dialogarenaer og dialog, hvor man kan ‘overbevise’ virksomhetene om at de bør lokalisere seg i sentrum og ikke utenfor. 

Noen dokumenter, rapporter og seminarer som kan være relevante 

Rapporter og dokumenter

Regional plan for senterstruktur og handel i Agder 

Rettleiar for utarbeiding av handelsanalyse 

Regional arealpolitikk: Bruk av planretningslinjer i regional plan 

Lokalisering av handel og service - Civitas 

Bruken og opplevelsen av sentrum i sju norske byer - Presentasjon av svar fra spørreundersøkelser - Transportøkonomisk institutt

Erfaring med handelsanalyser i Framtidens byer - Transportøkonomisk institutt

Faglig bemerkning – Handelsanalyse for Larvik - Transportøkonomisk institutt

Hva kan gjøres for å styrke sentrums attraktivitet som etableringsarena for handel og service? - Transportøkonomisk institutt

Prosjektet: CITYCENTRE

Her har vi samlet mye nyttig: Verktøy og kunnskap - Transportøkonomisk institutt
Blant annet: De fleste typer handel kan lokaliseres i sentrum - billeddokumentasjon fra Oslo 

Tidligere seminarer i ByBy-forum som dreier seg om utvikling i og av sentrum

Boliger i sentrum: Hvilke kvaliteter legges det vekt på og hvorfor? - Transportøkonomisk institutt
Mikrourbanisering i mindre norske tettsteder - Transportøkonomisk institutt
Planlegging og utvikling av og i sentrum i byer og tettsteder - Transportøkonomisk institutt
Sentrumsregnskap: Erfaringer og viktige kunnskapsbehov - Transportøkonomisk instituttUtvikling og bevaring i sentrum - Transportøkonomisk institutt

Presentasjoner og opptak

Aud Tennøy, TØI, velkommen og introduksjon 
Presentasjon

Aud Tennøy, TØI, resultater fra pågående forskning 
Presentasjon
Opptak

Manuel Birnbrich, Agder fylkeskommune, regional plan  
Presentasjon
Opptak

Grete Kongshaug, Møre og Romsdal fylkeskommune, veileder
Presentasjon
Opptak

      

Gaustadalleen 21, 0349 Oslo

Postboks 8600 Majorstua, 0359 Oslo

E-post: toi@toi.no

 

HR-excellence in research

 

 

Nettredaktør: Kommunikasjonsleder Hanne Sparre-Enger